Multiple Krisen und Globale Produktionsnetzwerke: Neue Sojapartnerschaften zwischen China und Tansania im Rahmen der Belt and Road Initiative

Seit Verabschiedung des Abkommens lassen sich drei wesentliche Maßnahmen identifizieren. Erstens wird eine schnelle Skalierung des Sojaanbaus in tansanischen Gunstregionen vorangetrieben. Zweitens wird das tansanische Innovationssystem für Saatgut für die chinesische Nachfrage transformiert. Drittens werden Infrastrukturen und Handelsbeziehungen entlang der Lieferkette zwischen tansanischen Bäuerinnen und Bauern und der chinesischen Speiseöl- und Fleischindustrie aufgebaut.

Mit Blick auf die Skalierung der Sojaproduktion gab es jüngst große Fortschritte. Die tansanische Sojaproduktion war bislang fast ausschließlich auf die heimische Nutzung (Tierfutterindustrie, Nahrungsmittelergänzung) ausgerichtet. Vor allem Kleinbäuerinnen und -bauern haben mit Unterstützung von westlichen Entwicklungsprojekten (z. B. USAID, Caritas, Care International) auf geringen Flächen Soja für den eigenen Gebrauch oder wenige Großabnehmer angebaut (u. a. Hartmann et al. 2021; Malema 2005). Dieses Produktionssystem ist weit davon entfernt, künftig die geplanten 400.000 t Soja zu produzieren. Stattdessen zeichnet sich ab, dass der tansanische Staat durch Großfarmen mit zentralisierten Bewässerungsinfrastrukturen und Investitionen in die Mechanisierung der Produktion den Anbau ausweiten will. Der Staat hat dazu eine stark interventionistische Rolle eingenommen. So wurden die Lokalregierungen in den Regionen mit dem höchsten Anbaupotenzial dazu angewiesen, Flächen für den Sojaanbau auszuschreiben und für jene Investorinnen und Investoren zur Verfügung zu stellen, die ausreichend Kapital und Erfahrung in der Sojaproduktion auf mindestes 500 ha Land vorweisen können. Des Weiteren hat der Staat mit dem sogenannten Building Back Better(BBT)-Programm, eine Initiative gestartet, um kleinbäuerliche Vertragslandwirtschaft in sogenannten Blockfarmen zwischen 10.000–30.000 ha im ganzen Land aufzubauen und damit künftig insgesamt 600.000 ha unter anderem für die Sojaproduktion unter direkter staatlicher Kontrolle zu bewirtschaften (eigene Interviews). Obwohl diese Blockfarmen vor allem für junge und weibliche Kleinbäuerinnen Land bereitstellen sollen, sind auch hier Großinvestitionen durch heimisches oder ausländisches Kapital eingeplant. Dies soll garantieren, dass der Kern der Blockfarmen von kapitalstarken Akteuren betrieben wird, während Kleinbäuerinnen und -bauern beim Anbau unterstützt werden. Mitte 2023 waren in Dodoma, Morogoro und Mbeya bereits vier Blockfarmen in Betrieb oder im Aufbau (siehe Abb. 1). Laut Hussein Bashe, dem Landwirtschaftsminister, soll die Sojaproduktion bereits im Jahr 2023 500.000 t erreichen. Bis 2030 soll dieser Zielwert weiter auf 2.000.000 t steigen (eigene Interviews).

Zweitens erfolgt eine Transformation des tansanischen Innovationssystems für Sojasaatgut. Bislang waren vor allem staatliche Bildungseinrichtungen für die genetische Entwicklung von lokal angepassten Sojasorten verantwortlich. Das heimische Saatgutzuchtprogramm orientierte sich dabei vor allem an den Bedürfnissen der Kleinbäuerinnen und -bauern. Das heißt es wurden Sorten entwickelt, die zwar geringe Erträge generieren, dabei aber eine hohe Umweltresilienz und einen hohen Nährstoffgehalt vorweisen, um vor allem der Mangelernährung von Säuglingen vorzubeugen (Sojamilch, -joghurt etc.). Die lokalen Sojasorten, Uyole Soya 1 bis 4 (Abb. 2), haben jedoch einen geringen Fett- und Proteinanteil, der nicht den Kriterien für den Export entspricht. Sowohl für die industrielle Fleischmast als auch die Speiseölverarbeitung benötigt die chinesische Industrie Sojasorten mit hohem Fett- und Proteinanteil. Um diesem Markt zu entsprechen, wurde deshalb mit LongPing High-Tech, einer Tochterfirma des chinesischen Staatsunternehmens CITIC, ein multinationales Unternehmen mit Erfahrung im Sojaanbau damit beauftragt, neues Saatgut zu importieren und vor Ort zu reproduzieren. Der tansanische Staat gestatte LongPing High-Tech dazu mit einer Ausnahmeregelung, die ansonsten streng-regulierte Einführung von Sojasorten aus Brasilien zu beschleunigen. Zudem stellte der Staat auf der 30.000 ha-Blockfarm in Chunya 10.000 ha Land für die Saatgutproduktion durch LongPing High-Tech zur Verfügung (eigene Interviews).

Die dritte Maßnahme bezieht sich auf den Aufbau der Lieferkette. Bereits im April 2021 hat die chinesische Botschaft dazu u. a. 49 tansanische Zulieferunternehmen registriert, die Sojabohnen aus den ländlichen Regionen aufkaufen und für den Export nach Dar es Salaam transportieren sollen (Tanzanian Embassy 2021). Dies führte zunächst jedoch dazu, dass vor allem sambische Sojabohnen entlang der Infrastrukturachse Lusaka-Dar es Salaam aufgekauft wurden, da tansanische Sojabohnen nur in geringen Mengen und in minderer Qualität produziert wurden und die Produktion aus dem Nachbarland ergänzend genutzt werden konnte (Abb. 3). Im Juni 2021 konnte deshalb auch der erste Verkauf von Sojabohnen aus Tansania nach China lediglich mit ernüchternden Kennwerten vermeldet werden. Nachdem das tansanische Zulieferunternehmen Dar-Lyon Investment die ersten Sojabohnen an das chinesische Staatsunternehmen COFCO übergeben hatte, war dies zwar ein Meilenstein für den sino-tansanischen Sojahandel, doch es handelte sich dabei lediglich um ein symbolisches Handelsvolumen von 120 t. Auch bis zum Ende des Jahres stiegen die Exporte nicht wesentlich an. Nach Daten des tansanischen Landwirtschaftsministeriums konnten im ersten Jahr nur 1140 t nach China exportiert werden, da viele in Dar es Salaam aggregierte Sojabohnen nicht den strengen Kriterien des chinesischen Marktes entsprachen. Ein Großteil der aus Sambia und Tansania bezogenen Sojabohnen wurde deshalb nach Indien exportiert (55.000 t). Jüngste Aussagen der chinesischen Zoll- und Handelsbehörde belegen trotzdem einen Aufwärtstrend. Noch bevor die großflächigen Skalierungsmaßnahmen umgesetzt waren, wurden 2022 bereits 22.000 t Sojabohnen aus Tansania importiert (eigene Interviews).

Zusammengefasst zeigen die drei Maßnahmen (Skalierung, Transformation, Lieferkettenaufbau), dass bilateral erheblicher Aufwand betrieben wird, um das Abkommen auch entgegen allen unvorteilhaften Voraussetzungen (geringe Produktion, geringe Skaleneffekte und wenig Expertise) zu realisieren. Die strategische Kooperation des tansanischen Staats mit den wohl wichtigsten chinesischen Staatsunternehmen in Agrarsektor (Longping und COFCO) ermöglicht es dabei, das tansanische Hinterland so umzuformen, dass es den Bedingungen des chinesischen Sojaproduktionsnetzwerks entspricht.

Um den erheblichen Aufwand in der Umsetzung des Abkommens sowohl auf chinesischer und tansanischer Seite erklären zu können, hilft eine Betrachtung des Kontexts der multiplen Krisen der letzten Jahre.

Von chinesischer Seite lässt sich das Abkommen folgend erklären: Erstens ist der globale Sojabohnenhandel eines der kritischsten Konfliktfelder im Handelskrieg zwischen China und den USA (Abb. 4). China ist der wichtigste Importeur auf dem globalen Sojamarkt. Rund zwei Drittel des globalen Handelsaufkommens ist durch chinesische Importe gedeckt. China kann selbst nur rund 15 % seiner Nachfrage durch den heimischen Sojaanbau bedienen (Fares 2023). Diese Importabhängigkeit wird vor allem durch ihren geopolitischen Gegenpol akut, denn China ist direkt und indirekt von den USA abhängig. China importiert direkt amerikanische Sojabohnen aus dem mittleren Westen der USA. Indirekt erfolgen aber auch Importe aus Lateinamerika zugunsten der USA, da die lateinamerikanische Sojabohnenindustrie von amerikanischen „lead firms“ dominiert wird (Wesz Junior et al. 2021; Coy et al. 2022). Chinas Versuche, inmitten des seit 2018 eskalierenden Handelskriegs Strafzölle für amerikanische Sojabohnen zu verhängen und sich langfristig von den USA abzukoppeln, waren bislang erfolglos (Adjemian et al. 2021). Chinas wachsende urbane Bevölkerung und deren affluente Lebensstile (insbesondere steigender Fleischkonsum) haben Chinas Abhängigkeit von Sojaimporten sogar eher noch verschärft. Diese Abhängigkeit von einem direkten geopolitischen Rivalen erklärt deshalb auch neue Sojaabkommen mit unerwarteten Zulieferregionen – selbst wenn die Bedingungen nicht vorteilhaft sind. Chinas Staatsunternehmen müssen deshalb in den letzten Jahren unter sogenannten neo-merkantilistischen Zwängen operieren. Auf der einen Seite gilt es ökonomisch profitabel zu sein. Auf der anderen Seite muss aber auch Chinas künftige Versorgung unter Beachtung sicherheitspolitischer Kriterien garantiert sein (Belesky und Lawrence 2019; Wesz Junior et al. 2021; McMichael 2020). Dieser neue Merkantilismus hat dazu geführt, dass Chinas Staatsunternehmen massiv in den Ausbau chinesisch kontrollierter Zulieferketten in Lateinamerika und jüngst auch in Afrika investiert haben. Dafür hat China während der Coronapandemie nicht nur mit Tansania, sondern auch mit Benin und Sambia weitere Abkommen für Sojaexporte abgeschlossen und ein älteres Abkommen von 2018 mit Äthiopien erneuert (Abb. 5). Obwohl die Produktion in Afrika noch weit von der in Nord- und Südamerika entfernt ist, dienen diese Partnerschaften deshalb langfristig dazu, einen Sojaboom in Gunstregionen Afrikas zu fördern. Der Sojaboom ist dabei aus Sicht Chinas integraler Baustein zur Begegnung geopolitischer Spannungen, der zwar nicht zwangsläufig zu einem absoluten Entkoppeln („decoupling“) der Zulieferketten aus den USA und Lateinamerika, aber zumindestens zu einer Risikominderung („de-risking“) derer beiträgt.

Das „de-risking“ von essenziellen Zulieferketten durch strategische Partnerschaften mit komplementären Zulieferregionen gewann weiterhin durch die Coronapandemie und den Krieg in der Ukraine an Relevanz (MERICS 2022). So wurde in der chinesischen Innenpolitik mit Blick auf die Versorgungssicherheit jüngst unter dem Schlagwort einer „Sojakrise“ darüber diskutiert, dass der freie Weltmarkt die chinesische Souveränität vor allem in Krisenzeiten nicht garantieren könne (Hairong et al. 2016; Yao et al. 2020). Diese Problemlage unterstrich Chinas Präsident Xi Jinping mit einer berühmten Metapher bei dem Wirtschaftstreffen der Kommunistischen Partei im Dezember 2021: „Die Chinesen müssen ihre Reisschüssel stets fest in den eigenen Händen halten und dürfen sich in der Frage der Nahrungsmittelversorgung, einer grundlegenden Überlebensfrage, niemals von anderen an den Kragen gehen lassen.“

Von tansanischer Seite ist das Abkommen durch weitere, krisenbezogene Imperative erklärbar. Der tansanische Staat setzt spätestens unter Präsidentin Samia Hussein, der Nachfolgerin des 2021 verstorbenen Präsidenten John Magufuli, verstärkt darauf, diplomatische Beziehungen mit geopolitischen Großmächten zu pflegen. Während Magufulis harte Hand gegen ausländisches Kapital und gegen chinesische Einflussnahme berüchtigt war, demonstrierte Hussein die Revitalisierung der historischen „Allwetterfreundschaft“ (Zajontz 2022) Tansanias mit China jüngst dadurch, dass sie als das erste Staatsoberhaupt Afrikas seit Beginn der Pandemie Xi Jinping persönlich traf (Bejing im September 2022). Ähnlich wie andere afrikanische Länder, versucht also auch Tansania die neuen Geographien multipler Krisen durch opportunistische Partnerschaften unter der Prämisse der strategischen Blockfreiheit für sich zu nutzen. Ein führender Politiker, der die Aushandlung des Sojaabkommens angeführt hat, fasste diesen Ansatz in den Interviews entsprechend zusammen: „Ich betrachte dies als eine Chance, die noch viele Jahre in der Zukunft bestehen wird. … Die Gelegenheit ist da und wir müssen sie nutzen. Wir als Tansanier wegen unserer Freundschaft mit China“ (übersetztes Interview, August 2022).

Neben dieser Hoffnung, multiple Krisen als opportunen Moment zur Integration Tansanias in das chinesische Sojaproduktionsnetzwerk zu nutzen, ist das Abkommen auch für heimische Eliten sowie politische Funktionäre mit Nähe zum Agrarsektor interessant. Die jüngere Geschichte des ländlichen Tansanias ist zwar von gescheiterten Großprojekten zur breitflächigen Transformation und Modernisierung des Agrarsektors geprägt (Coulson 2013), dennoch resoniert das Versprechen auf einen landwirtschaftlichen Wandel hin zu einer mechanisierten und industriell-kompetitiven Landwirtschaft mit den Zielen anderer landwirtschaftlicher Großprojekte, wie zum Beispiel dem Southern Agricultural Growth Corridor of Tanzania (Tups und Dannenberg 2021), als auch mit schon länger bestehenden Plänen, eine verarbeitende Industrie für Sojabohnen im Land aufzubauen (Malema 2005). Das Abkommen mit China wird dafür als ein wichtiger Zwischenschritt, aber nicht als das Endziel gesehen. Politiker und Investoren betonten in den Interviews, dass durch die Skalierung der Sojaproduktion schon bald erste kapitalintensive Investitionen in industrielle Sojamühlen, die Soja zu Tierfutter und Speiseöl verarbeiten, möglich würden. Vor allem mit Blick auf die gestiegenen Preise für Speiseöl infolge der russischen Invasion der Ukraine wird der Aufbau einer verarbeitenden Industrie für Sojabohnen deshalb auch als ein Weg zur Stabilisierung von Preisen für Grundnahrungsmitteln im Falle schwankender Weltmarktpreise gesehen. Auch wenn diese Erklärungen für tansanische Interessen an dem Abkommen unterschlagen, dass der Sojaanbau in Tansania vor allem mit dem Anbau von Grundnahrungsmitteln wie Mais und Bohnen konkurrieren wird, sind also auch auf tansanischer Seite krisengetriebene Erklärungsmuster für das Sojaabkommen festzustellen. Das Abkommen bleibt schließlich mit hohen Risiken behaftet (Widerstand, politische Kritik, (agrar-)ökonomischer Misserfolg) und dessen Umsetzung erfordert einen hohen Einsatz auf chinesischer und tansanischer Seite.