Anpassungskapazitätsbewertung ist ein methodisch anspruchsvolles Feld. Zentrale Herausforderungen sind a) die Komplexität und Vielfalt an Wirkbeziehungen und Faktoren, die eine Rolle spielen und in der Einschätzung berücksichtigt werden müssen; b) die Notwendigkeit, ohne verlässliche Trends in die Zukunft zu blicken; c) das Erfordernis, Potenziale zu bewerten statt real messbarer Tatbestände. Die bundesweite Klimawirkungs- und Risikoanalyse 2021 (KWRA 2021) präsentiert eine Weiterentwicklung bestehender Analysen, welche die Herausforderungen betreffend Komplexität, Zukünftigkeit und Potenzialcharakter über verschiedene methodische Ansätze zu reduzieren versucht. Die Analyse umfasst Betrachtungen auf sektoraler und generischer Ebene und stellt diese durch die Verwendung von sechs Anpassungsdimensionen in einen gemeinsamen methodischen Kontext. Auch auf kommunaler Ebene steigt die Forschungstätigkeit an, bisher bestehen dort allerdings nur vereinzelte Anpassungskapazitätsbewertungen. Als Vorschlag für die Kategorisierung der Anpassungskapazität auf kommunaler Ebene wenden die Verfassenden die sechs Dimensionen der Bundesebene auch hier an.
Anpassungskapazität ist laut IPCC (2022) die „Fähigkeit von Systemen, Institutionen, Menschen und anderen Lebewesen, sich auf potenzielle Schädigungen einzustellen, Vorteile zu nutzen oder auf Auswirkungen zu reagieren“. Sie umschreibt damit einen Möglichkeitsraum für Anpassung und umfasst insbesondere das Vorsorgepotenzial, durch zukünftige Anpassung die Auswirkungen und Risiken des Klimawandels zu reduzieren (Greiving et al. 2015; vgl. auch Gallopín 2006). Im Risikokonzept des IPCC wird sie als Teil der Verwundbarkeit gesehen, die definiert wird als „Neigung oder Prädisposition, nachteilig betroffen zu sein. Verwundbarkeit umfasst eine Vielzahl von Konzepten und Elementen, unter anderem Empfindlichkeit oder Anfälligkeit gegenüber Schädigung und die mangelnde Fähigkeit zur Bewältigung und Anpassung“ (IPCC 2014). Vulnerabilität ist wiederum ein Teil des Risikos, also dem „Potenzial für Auswirkungen, wobei etwas von Wert betroffen und der Ausgang ungewiss ist, unter Anerkennung der Vielfalt von Werten“ (IPCC 2014). Auf dieser Basis kann ein Risiko ohne weitere Anpassung unterschieden werden von einem Risiko mit weiterer Anpassung.
Das Konzept der Anpassungskapazität hat Überschneidungen mit dem Konzept der Resilienz (Engle 2011; Abeling et al. 2018; Moser et al. 2019; vgl. auch IPCC 2014). Die Erhöhung der Anpassungskapazität, und damit die Verminderung der Vulnerabilität, ist ein zentrales Ziel der Anpassungspolitik (UNFCCC 2016) und eng verbunden mit den UN-Nachhaltigkeitszielen (UNEP 2018).
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Die Analyse von Klimarisiken ermöglicht es, Auswirkungen des Klimawandels besser zu verstehen und das Risikoniveau einzuordnen, um Anpassungsentscheidungen vorzubereiten (Kap. 25). Darauf aufbauend können Anpassungskapazitäten unter Beachtung der sozioökonomischen Bedingungen (Mortreux und Barnett 2017; Adger et al. 2018) untersucht werden, die im Wesentlichen helfen können, die Verwundbarkeit oder die Exposition des gefährdeten Systems zu reduzieren (IPCC 2014). Gleichzeitig gibt eine geringe Anpassungskapazität auch Hinweise für Unterstützungsbedarf von außen. Somit ist die gezielte Identifizierung und Bewertung von Anpassungskapazität ein wichtiger Ausgangspunkt für Anpassungsentscheidungen und kann aufzeigen, welche Handlungsnotwendigkeiten und -möglichkeiten bestehen (Adger et al. 2018; Warren et al. 2018; Brown 2018; Brown et al. 2018).
Die Untersuchung und Bewertung von Anpassungskapazitäten verfolgt meist mindestens eines von zwei Hauptzielen (Hare et al. 2011; Klein und Möhner 2011; Juhola und Kruse 2015; Mortreux und Barnett 2017):
A)
die Anpassungskapazität und die verfügbaren Ressourcen generell zu charakterisieren, um beispielsweise abzuschätzen, wie stark ein Klimarisiko mittels Anpassung reduziert werden kann, und
B)
die Ableitung von Handlungsempfehlungen für die politische Ebene, um Ressourcen zu mobilisieren und ein Klimarisiko zu verringern, beispielsweise durch die Priorisierung von Anpassungsmaßnahmen.
Die Bewertung der Anpassungskapazität ist anspruchsvoll, weil sie auf Projektionen des Klimawandels und Annahmen über Anpassungsaktivitäten in der Zukunft basiert (Hinkel 2011; Brooks und Adger 2005; Andrijevic et al. 2020). Zudem ändert sich Anpassungskapazität über die Zeit und wird durch – schwer vorhersehbare – sozioökonomische und politische Entwicklungen stark beeinflusst (Adger et al. 2007, 2018). Als wichtigster Punkt muss bei der Untersuchung der Anpassungskapazität berücksichtigt werden, dass sie nur wirksam ein Risiko reduzieren kann, wenn sie aktiviert wird, also in Anpassungsmaßnahmen umgesetzt wird (Brown und Westaway 2011; Coulthard 2012; Cinner et al. 2018). Daher muss nicht nur das Potenzial, sondern auch die Wahrscheinlichkeit der Umsetzung berücksichtigt werden (Van Valkengoed und Steg 2019; Mortreux et al. 2020).
Gleichzeitig schließt eine Bewertung immer eine normative und damit subjektive Komponente mit ein (McDermott und Surminski 2018). Eine Bewertung von Anpassungskapazität umfasst in hohem Maße normative Komponenten, da immer auch die Fragen mitschwingen, welche Folgen wie weit reduziert werden sollen, wo also Anpassung überhaupt und in welchem Umfang ansetzen sollte und wer eigentlich betroffen ist und wer profitiert (Tschakert et al. 2016; Kasperson et al. 1988).
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Die Untersuchung von Anpassungskapazitäten ist aufgrund der vielen Einflussfaktoren und der Kontextabhängigkeit von Anpassung ein methodisch komplexes Feld (Mortreux und Barnett 2017; Whitney et al. 2017), das zudem noch sehr fragmentiert ist (Siders 2019). Die verwendeten Definitionen, Methoden und Inhalte variieren sehr stark (Engle 2011; Williges et al. 2017; Whitney et al. 2017; Siders 2019). Viele Ansätze sind aber interdisziplinär und sektorenübergreifend. Häufig werden Indikatoren als proxies für Anpassungsdimensionen verwendet, die teils aggregiert werden (z. B. Gupta et al. 2010; ND-Gain 2019). Es gibt Bewertungen auf globaler, nationaler, lokaler bis Haushaltsebene (Adger et al. 2007). In Deutschland werden Anpassungskapazitätsbewertungen meist als Teil von Vulnerabilitäts- oder Klimarisikoanalysen auf der Ebene des Bundes (Buth et al. 2015; Kahlenborn et al. 2021a) und der Kommunen durchgeführt, insbesondere solcher, die größer sind, bereits über eine Klimaanpassungsstrategie verfügen und/oder in der Lage sind, Projektfördermittel zu akquirieren (Kind et al. 2015; Schüle et al. 2016).
Die Forschungsfragen orientieren sich immer stärker daran, besser zu verstehen und abzubilden, wie sich die Anpassungskapazität als Vorsorgepotenzial einschätzen und aktivieren lässt sowie worauf sich die Anpassungsfähigkeit als grundlegender Teil der Anpassungskapazität, d. h. die Fähigkeiten zu einem vorausschauenden Umgang mit den Klimafolgen, eigentlich gründet, was sie womöglich behindert, vor allem aber: wie sie verbessert und gestärkt werden kann, um umsetzbare und passgenaue Anpassungsoptionen zu entwickeln und umzusetzen (Siders 2019; Whitney et al. 2017).
Der vorliegende Beitrag gibt einen kurzen Überblick über die Herausforderungen, die mit der Bewertung von Anpassung verbunden sind, sowie über einige grundlegende methodische Ansätze. Ferner diskutiert er exemplarisch die Anwendung des Konzeptes von Anpassungsdimensionen als ein Ansatzpunkt der Bewertung von Anpassungskapazität.
Der Artikel richtet sich damit einerseits an Personen, die eine Risikoanalyse unter Berücksichtigung von Anpassungskapazität durchführen wollen. Diesen wird eine Orientierungshilfe gegeben, durch die Identifizierung von zentralen Herausforderungen und grundlegend unterschiedlicher Zielstellungen sowie die Illustration mittels Beispielen aus der Praxis. Und er richtet sich andererseits an Personen, die konzeptionell zum Thema Klimarisikoanalysen arbeiten und die sich mit methodischen Zugängen der Messung von Anpassungskapazität beschäftigen.
26.1 Anpassungskapazität – Herausforderungen
Obwohl es inzwischen Definitionen von Anpassungskapazität gibt, die allgemein anerkannt sind, wie die vom IPCC, gibt es keinen allgemein anerkannten methodischen Rahmen oder gar akzeptierte Metriken für die Messung und Bewertung von Anpassungskapazität (Schneiderbauer et al. 2013; Siders 2019; Lockwood et al. 2015). Daher müssen die Bewertenden jeweils eine auf die spezifische Situation zugeschnittene und in gewissen Grenzen auch subjektive Auswahl der Untersuchungsmethode treffen, in der eine umfassende und empirisch untersetzte Anpassungskapazitätsbewertung zu entwickeln wäre.
Die Vielfalt der Methoden zur Anpassungskapazitätsbewertung ist nicht nur ein Ausdruck der Vielfalt von Kontexten, in denen sie zum Einsatz kommen, sondern auch ein Ausdruck der verschiedenen Probleme/Herausforderungen bei der Bewertung von Anpassungskapazität. Die konzeptionellen Schwierigkeiten erlauben es nicht, einen „goldenen Weg“ zu identifizieren. Drei verschiedene Probleme/Herausforderungen sind hier vorrangig zu nennen:
1.
Komplexität: Ansatzpunkte für Anpassungskapazität sind insbesondere Sensitivitätsfaktoren (neben den selteneren Fällen „Exposition“ oder vorgelagerten Klimawirkungen).1 Da auf jeden Sensitivitätsfaktor über verschiedene Maßnahmen Einfluss genommen werden kann, ist die Zahl der Faktoren der Anpassungskapazität nahezu zwangsläufig (deutlich) höher als die Zahl der Sensitivitätsfaktoren (vgl. auch Grothmann et al. 2013). Gleichzeitig spielt bei der Beurteilung der Wirksamkeit von Anpassung nicht nur der Zusammenhang zwischen klimatischen Einflüssen und Sensitivitätsfaktoren eine Rolle, sondern auch der Zusammenhang zwischen Anpassungs- und Sensitivitätsfaktoren. Nicht nur die Zahl der Wirkungen ist also höher, sondern das Wirksystem ist auch komplexer. Letzteres zwingt dann dazu, Vereinfachungen vorzunehmen, die sehr unterschiedlich ausfallen und methodisch auf verschiedene Weise erfolgen können (Abb. 26.1).2
Abb. 26.1
Ansatzpunkte für Anpassung
×
2.
Zukünftigkeit: Anpassungskapazität bezieht sich auf die Zukunft3 und ist damit schon von der Sache her unsicher – wenn auch, je nach Zeithorizont, in unterschiedlichem Ausmaß. Dies gilt natürlich prinzipiell auch für die anderen Komponenten von Klimarisikobewertungen wie klimatischer Einfluss, Exposition und Sensitivität. Allerdings trifft es auf Anpassungskapazität im verstärkten Maße zu. Aufgrund von bekannten physikalischen Zusammenhängen erlauben globale Klimamodelle trotz der Vielzahl von Variablen durchaus die Abschätzung künftiger klimatischer Einflüsse bei festgelegten Randparametern wie Treibhausgaskonzentrationen oder -emissionen. Somit besteht die Möglichkeit, mittels Szenarien einen Eindruck von der Spanne der möglichen Auswirkungen zu erhalten.4 Die Modellierung der Sensitivitätsfaktoren ist im Vergleich hierzu bereits deutlich komplexer, weil es noch mehr Variablen als bei den klimatischen Einflussfaktoren gibt und die Sensitivitätsfaktoren neben biologischen und physikalischen auch sozioökonomische Faktoren umfassen, die einer höheren Dynamik unterliegen.5 Bei allen Einflussfaktoren kann jedoch oft auf vergangene Trends zurückgegriffen werden, um die Zukunft abzuschätzen. Für die Messung von Anpassungskapazität ist dies nur selten möglich. Je konkreter Anpassung wird, desto weniger kann man auf vergangene Trends zurückgreifen, um zu einer Aussage zu kommen, weil häufig Innovationen ausprobiert werden. In der praktischen Bewertung von Anpassungskapazität besteht daher der Zwang, entweder zukünftige Entwicklungen nur relativ wenig zu antizipieren oder eine sehr große Vielzahl von Szenarien zu kreieren, was wiederum die Aussagekraft der Ergebnisse schwächt. Der Rückgriff auf Indikatoren für generelle Rahmenfaktoren (Einkommen, Bildung etc.), die Trendaussagen eher zugänglich sind, ist eine weitere methodische Option, mit diesem Dilemma umzugehen, zeitigt aber wiederum andere Nachteile (s. u.). Wie bei der Zukunftsforschung allgemein, hier aber noch besonders verstärkt, ist es ein inhärentes Problem der Anpassungskapazitätsbewertungen, dass letztlich die Zukunft vorhergesagt werden soll und gleichzeitig klar ist, dass dies nicht möglich ist.
3.
Potenzialcharakter: Bei der Bewertung von Anpassungskapazität geht es zunächst darum, ein Potenzial zu messen, also nicht irgendeinen physischen Zustand oder Trend, die einer Messung unmittelbar zugänglich wären. Dieses Problem ist in der Literatur schon intensiv diskutiert (Siders 2019; Williges et al. 2017; Engle 2011; Henriksson et al. 2021). Wie erwähnt, ist damit der Tatbestand verknüpft, dass Anpassungskapazität alleine noch keine Garantie für erfolgreiche Anpassung darstellt. Es bedarf immer auch des Schrittes zu ihrer Aktivierung (vgl. Mortreux und Barnett 2017; Cinner et al. 2018). So haben Fallstudien etwa gezeigt, dass Haushalte mit höherer Anpassungskapazität sich weniger angepasst haben als Haushalte mit geringerer Anpassungskapazität (Coulthard 2008; Elrick-Barr et al. 2017; Parsons et al. 2017). Die Forschung befasst sich daher in neuerer Zeit zunehmend mit der Frage, wie (latente) Anpassungskapazität auch mobilisiert werden kann (Jones et al. 2017; Mortreux et al. 2020)6.
Zusammen mit der Vielfalt der Kontexte, in denen Anpassungskapazitätsbewertungen stattfinden, ergibt sich daraus, dass ein universeller Rahmen für die Bewertung der Anpassungskapazität sehr flexibel und weit gefasst sein muss. Konkrete Ansätze zur Bewertung von Anpassungskapazität müssen aus den jeweiligen konkreten Situationen heraus entwickelt werden, ein absolutes Maß oder eine Metrik für Anpassungskapazität kann es nicht geben. Anpassungskapazität ist relativ zum spezifischen Kontext, dem Grad des Risikos, dem räumlichen und inhaltlichen Ausmaß der Analyse etc. (vgl. Whitney et al. 2017).
26.1.1 Anpassungskapazitätsbewertung – Methodik
Aktuell sehen wir auf ein breites und ausdifferenziertes Forschungsfeld, das, wie erwähnt, durch teilweise nicht aufeinander aufbauende und konzeptionell sehr unterschiedliche Zugänge gekennzeichnet ist. In der Zwischenzeit hat es wiederholt Versuche gegeben, die große Vielfalt von Anpassungskapazitätsbewertungen zu analysieren und Kategorien zu bilden. Grundsätzlich sind einige wichtige methodische Ansätze voneinander unterscheidbar:
Generische versus spezifische Ansätze
Die Untersuchung von generischer Anpassungskapazität zielt häufig darauf, Ressourcen zu erfassen, und basiert meist auf Indikatoren wie Bildung, Einkommen, Gesundheit, während die Untersuchung der spezifischen Anpassungskapazitäten eher darauf zielt, wie auf konkrete Klimarisiken wie Trockenheit oder Überflutungen eingegangen werden kann (Hu und He 2018; vgl. auch Chen et al. 2015). Dabei wird zum einen schon seit längerem auf die Grenzen eines generischen Ansatzes hingewiesen (vgl. etwa Adger und Vincent 2005), wie auch darauf, dass die generische und die spezifische Betrachtung sich ergänzen müssen bei Schlussfolgerungen zur Politikgestaltung (Lemos et al. 2016). In Teilen ist der Diskurs zu generischen versus spezifischen Ansätzen auch verknüpft mit dem schon erwähnten Diskurs zum Potenzialcharakter: Unterschiedliche Gruppen von Anpassungskapazitätsbewertungen lassen sich auch mit Blick darauf ausmachen, ob der Fokus eher auf der Erfassung von Ressourcen oder auf den Fähigkeiten/der Bereitschaft, sie zu nutzen, liegt (Warrick et al. 2017), wobei Erstere tendenziell näher am generischen Ansatz sind und Letztere näher an den spezifischen Ansätzen liegen.
Quantitative versus qualitative Ansätze
Ebenfalls teils korrespondierend mit der Unterscheidung zwischen generisch und spezifisch ist der methodische Zugang in Form quantitativer bzw. qualitativer Ansätze (vgl. Hogarth und Wójcik 2016; Whitney et al. 2017). Wie erwähnt tendieren generische Anpassungskapazitätsbewertungen eher dazu, indikatorenbasiert zu sein, also quantitativ vorzugehen. Wenn es dagegen um spezifische Kapazitäten, vor allem aber, wenn es um Mobilisierungsfähigkeit geht, kommen dagegen in der Regel qualitative Methoden zum Zuge (vgl. für Städte Heinelt und Lamping 2015; Süßbauer 2016). Beide Vorgehensweisen (quantitativ und qualitativ) haben ihre Vor- und Nachteile. Quantitative Ansätze werden etwa dafür kritisiert Prozesse zu vernachlässigen wie auch historische und strukturelle Faktoren bei der Betrachtung von Anpassungskapazität. Ebenso werden hier Eigenschaften von Beteiligten und Verhaltensdeterminanten weniger reflektiert (Jones et al. 2010; Hogarth und Wójcik 2016; Beauchamp et al. 2019). Qualitative Ansätze berücksichtigen demgegenüber auch Wirkungsfaktoren stärker, die einer Quantifizierung nicht offenstehen und deren Einfluss auch nur näherungsweise abgeschätzt werden kann (z. B. Motivation oder Akzeptanz). Dazu können soziale Dynamiken ebenso gehören wie kulturelle oder psychologische Faktoren (Hogarth und Wójcik 2016). In der Praxis auch häufig vorkommende partizipative Ansätze sind vom Charakter her auch eher den qualitativen Ansätzen zuzurechnen.
Top-down versus bottom-up
Anpassungskapazitätsbewertungen können auch danach unterteilt werden, ob ein Überblick zu den Anpassungsmöglichkeiten und zur Anpassungskapazität daraus gewonnen werden soll, dass Einzelergebnisse zu einem Gesamtbild zusammengefügt werden oder dass ein Gesamtbild aus einer Überblicksbetrachtung heraus gewonnen wird (vgl. Brown et al. 2010).
In der Forschung wird gleichzeitig betont, dass gerade die Kombination beider Ansätze (bottom-up und top-down) auch wichtig ist (Li et al. 2019; Conway et al. 2019).7 Indikatorenbasierte Anpassungskapazitätsbewertungen folgen oft einem Top-down-Ansatz, die Ergebnisse ermöglichen einen Vergleich der Anpassungskapazität zwischen Regionen oder Ländern (Juhola und Kruse 2015). Der indikatorenbasierte Ansatz hat sich aber nur begrenzt als effektiv erwiesen, weil kontextabhängige Fragen vernachlässigt und damit räumliche und sektorspezifische Unterschiede eher verschleiert als aufgedeckt werden (Mortreux und Barnett 2017).
Fokus Politik/Verwaltung versus Fokus Gesellschaft
Grundsätzlich können im Zentrum der Betrachtung der Staat bzw. administrativ-territoriale Einheiten eines Staates stehen (Chen et al. 2015; Kahlenborn et al. 2021a; HM Government 2017) oder gesellschaftliche/wirtschaftliche Einheiten (bestimmte Haushaltsgruppen, lokale Gemeinschaften, Unternehmen oder Unternehmensteile etc.) (Vincent 2007; Mortreux et al. 2020; Matewos 2020; Mazhar et al. 2021; Smit und Wandel 2006; Cinner et al. 2015; Walker et al. 2021). Die Abgrenzung ist nicht komplett trennscharf: Städte etwa können ggf. beiden Gruppen zugeordnet werden und auch Untersuchungen zu einzelnen Institutionen sind nicht immer zweifelsfrei zuzuordnen, aber sie weist auf wichtige Unterschiede hin. Generell ist die Ressourcenausstattung bei Anpassungskapazitätsbewertungen mit staatlichem Fokus tendenziell höher und der Zuschnitt umfangreicher.
Idealtypisch lassen sich zwei verschiedene Formen von Anpassungskapazitätsbewertungen einander gegenüberstellen (Tab. 26.1). In der Praxis liegen häufig Mischformen vor. Grundsätzlich zeigt sich aber, dass die Entwicklung verstärkt in Richtung qualitativer Ansätze geht, der Fokus immer stärker auf spezifischer Anpassungskapazität liegt und der Wunsch vorherrscht, konkrete Aussagen zu Handlungsbedarf und Möglichkeiten der Anpassung zu erhalten.
Tab. 26.1
Archetypen der Bewertung von Anpassungskapazität
Top-down-Ansätze
Bottom-up-Ansätze
Ziel: Erhalt von Überblick über Stärken und Schwächen der betroffenen Systeme
Ziel: Identifizierung von Handlungsbedarf, Ableitung von Handlungserfordernissen und Grundlagen für die Anpassungsplanung
Ebene: generisch
Ebene: spezifisch
Vorgehen: quantitativ
Vorgehen: qualitativ
26.2 Messung der Anpassungskapazitäten in Deutschland
Im Folgenden betrachten wir die Bundesebene und die kommunale Ebene, weil sie den Rahmen dessen, wie Anpassungskapazität gemessen wird, gut abdecken.
26.2.1 Bundesebene
Auf nationaler Ebene in Deutschland wurden drei Klimarisikoanalysen erstellt (Zebisch et al. 2005; Buth et al. 2015; Kahlenborn et al. 2021a), die auch Anpassungskapazität bewertet haben. In der Analyse aus dem Jahr 2005, die noch vor der Deutschen Anpassungsstrategie (Bundesregierung 2008) aus dem Jahr 2008 erfolgte, bezog sich die Betrachtung zur Anpassungskapazität auf einzelne Sektoren. Das übergeordnete Ziel der letzten beiden Analysen, die im Rahmen der Deutschen Anpassungsstrategie (Bundesregierung 2008) und damit im Auftrag der Bundesregierung erfolgten, war es, in einer Art Screening-Prozess einen Überblick über die besonders durch den Klimawandel betroffenen Systeme zu erlangen und Handlungserfordernisse zu identifizieren. 2015 erfolgte dabei neben einer Sektorenbetrachtung auch ein Blick auf die generische Anpassungskapazität (Buth et al. 2015), also auf eine allen Sektoren übergeordnete Ebene. Letzteres geschah vor allem quantitativ, d. h. indikatorenbasiert, um räumliche Muster für Deutschland festzustellen. Die Analyse der Anpassungskapazität auf Sektorenebene erfolgte größtenteils qualitativ durch Expertenbefragungen. Eine unmittelbare Verknüpfung zwischen der generischen Ebene und der sektoralen Ebene wurde nicht hergestellt.
Die Klimawirkungs- und Risikoanalyse (Kahlenborn et al. 2021a, b) stellt gegenüber den vorherigen Klimarisikoanalysen eine Weiterentwicklung dar mit Blick auf die Bewertung von Anpassungskapazität. Die erzielten inhaltlichen Erkenntnisse, aber auch die methodischen Erkenntnisgewinne können nicht nur auf nationaler, sondern auch auf regionaler (Länderebene) und lokaler Ebene (Kommunen) künftig von Bedeutung sein. Die Analyse greift sowohl die Betrachtungen auf sektoraler als auch auf generischer Ebene auf, stellt diese jedoch durch die Einführung von Anpassungsdimensionen in einen gemeinsamen methodischen Kontext. Gleichzeitig wird ein Schwerpunkt gelegt auf eine klimawirkungsspezifische Beurteilung der Anpassungskapazität. beurteilt.
Während generische Anpassungskapazität weiterhin indikatorenbasiert untersucht wurde und der Potenzialcharakter im Vordergrund stand, wurde auf der Ebene der Klimawirkungen und der direkt vom Klimawandel betroffenen Sektoren ein qualitativer Ansatz gewählt, der dem hohen kontextspezifischen Grad von Anpassung gerecht werden kann. Hierbei haben die Fachexperten der Bundesoberbehörden, die im Behördennetzwerk Klimawandel und Anpassung unter Leitung des Umweltbundesamts organisiert sind, die Bewertungen aufgrund von Literaturanalysen und nach intensiven Diskussionen mit dem Ziel der Konsensbildung in einem Delphi-Verfahren durchgeführt. Bei der Beurteilung der Anpassungskapazität (auf klimawirkungsspezifischer und sektoraler Ebene) wurden zwei unterschiedliche klimatologische und sozioökonomische Szenarienkombinationen berücksichtigt.
Für die Bewertung der Anpassungskapazität auf klimawirkungsspezifischer und Sektorebene wurde als Maßstab die Wirksamkeit von Anpassungsmaßnahmen bei der Reduktion von Klimarisiken gewählt. Aus dieser Bewertung der Anpassungskapazität und der im vorigen Bewertungsschritt erfolgen Bewertung des Klimarisikos ohne Anpassung konnte das Klimarisiko mit Anpassung abgeleitet werden. Es wurde beurteilt, wie weit das Klimarisiko ohne Anpassung durch Anpassung reduziert werden kann, wenn bereits beschlossene Anpassungsmaßnahmen umgesetzt werden. Hier war der Bezugspunkt der aktuelle Aktionsplan Anpassung (APA III) (Bundesregierung 2020) und in Einzelfällen wurden noch einige ergänzende Planungen berücksichtigt auf Ebene des Bundes. Auch wurde die Wirksamkeit weiterreichender Anpassung bewertet: Über die bereits beschlossene Anpassung hinaus wurden alle zusätzlichen Klimaanpassungsmaßnahmen betrachtet, die unter realistischen sozioökonomischen Entwicklungen und gegenwärtigen politischen Rahmenbedingungen als plausibel angesehen werden können. Der Raum dieser Anpassungsmöglichkeiten bezieht sich damit auch auf andere Beteiligte als den Bund. Mit dieser Setzung erfolgte die Bewertung gleichzeitig mit Blick auf vollständige Maßnahmenbündel, nicht differenziert für einzelnen Maßnahmen.
Neben der Bewertung der Wirksamkeit der Anpassungskapazität wurde auch die Anpassungsdauer beurteilt, d. h. die Zeitspanne, die es mindestens dauert bis – unter realistischen Annahmen – die der Anpassung zugrundeliegenden Maßnahmenbündel großflächig wirksam werden können.
Gleichzeitig durchziehen die schon erwähnten Anpassungsdimensionen die gesamte Anpassungskapazitätsbewertung. Die Kategorisierung von Anpassungskapazität entlang von Anpassungsdimensionen ist grundsätzlich ein seit langer Zeit verfolgter Analyseansatz, vgl. etwa erste Ansätze bei Schröter et al. (2005) sowie Eriksen und Kelly (2007), wesentlich ausdifferenzierter dann schon beispielsweise bei Lockwood et al. (2015).
Im Rahmen der Klimawirkungs- und Risikoanalyse (Kahlenborn et al. 2021b) wurde das Konzept der letzten Klimarisikoanalyse der Schweiz entlehnt (Bundesamt für Umwelt 2015; ETH Zürich 2016) und weiterentwickelt. So wurde unter anderem der Aspekt des Vorhandenseins natürlicher Ressourcen als eine wichtige Komponente der Anpassungsdimensionen ergänzt. Der Vorteil des Konzeptes liegt u. a. darin, dass es gut anschlussfähig ist an die Entwicklung von Anpassungspolitiken. Insgesamt wurden sechs Dimensionen berücksichtigt:
1.
Wissen,
2.
Motivation und Akzeptanz,
3.
Technologie und natürliche Ressourcen,
4.
finanzielle Ressourcen,
5.
institutionelle Struktur und personelle Ressourcen und
6.
rechtliche Rahmenbedingungen und politische Strategien (vgl. ETH Zürich 2016, auch mit Verweisen u. a. auf Matasci et al. 2014; Grothmann und Patt 2005; Jantarasami 2010; Islam et al. 2014; Roberts 2010).
Auf Ebene der generischen Anpassungskapazität wurden für diese Dimensionen Indikatoren gesucht. Auf Ebene der Klimawirkungen und Handlungsfelder wurden die Dimensionen in Hinblick auf ihr Potenzial zur Reduktion des Klimarisikos bewertet – für die zwei betrachteten Anpassungsfälle – beschlossene Maßnahmen (APA III) und weiterreichende Anpassung – getrennt. Das gewählte Vorgehen in der Klimawirkungs- und Risikoanalyse (Kahlenborn et al. 2021b) hat im vorliegenden Kontext praktikable Wege aufgezeigt, wie mit den grundsätzlichen Herausforderungen von Anpassungskapazitätsbewertungen Abschn. 26.1 umgegangen werden kann.
Herausforderung Komplexität: Im Rahmen der thematisierten Analyse sind diverse methodische Vorkehrungen getroffen worden, um die Analyse der Anpassungskapazität nicht zu komplex zu machen. Ein erster wichtiger Aspekt war eine schrittweise Bewertung, wobei zunächst das Klimarisiko ohne Anpassung und dann erst die Anpassungskapazität bewertet wurde. Dies ermöglichte eine Priorisierung und Eingrenzung der Betrachtung auf eine handhabbare Zahl von Klimawirkungen („sehr dringende“ Klimarisiken). Die Betrachtung von Anpassungsmaßnahmen immer als Bündel von Maßnahmen und nicht weiter ausdifferenziert nach einzelnen Maßnahmen (siehe oben) hat ebenfalls wesentlich zur Komplexitätsreduktion beigetragen. Für die Auswertung war zudem ein weiterer wichtiger Schritt der Komplexitätsreduktion die Einführung der oben erwähnten Anpassungsdimensionen.
Herausforderung Zukünftigkeit: Die Reduktion des Zeithorizonts auf einen noch überblickbaren zeitlichen Rahmen, die Analyse von Rahmenbedingungen (v. a. über Querschnittsthemen wie Raumordnung und Bevölkerungsschutz) als zusätzliche Information und die Fokussierung auf konkrete Klimarisiken ermöglichten es, mit den großen zukünftigen Unsicherheiten von Anpassungskapazität dergestalt umzugehen, dass noch konkrete, für die Anpassungsplanung valide Aussagen getroffen werden konnten. Im Rahmen der Analyse wurde bewusst darauf verzichtet, (spekulative) Annahmen über die weitere Entwicklung des gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Anpassungspotenzials zu treffen. Beurteilt wurde die Wirksamkeit der Anpassung „aus heutiger Sicht“, also auf der Basis dessen, was derzeit für die Zukunft plausibel vorhergesehen werden kann. Dies setzte allerdings auch voraus, dass die Bewertung der Anpassungskapazität nur bis zur Mitte des Jahrhunderts vorgenommen wurde.
Herausforderung Potenzialcharakter: Indem das Wirksamwerden von konkreten Maßnahmen als zentrales Kriterium der Bewertung von Anpassungskapazität verwendet wurde, konnte auf den Potenzialcharakter von Anpassungskapazität reagiert werden. Das geschilderte Vorgehen ermöglichte Anpassungskapazität wesentlich konkreter als über Indikatoren zu fassen. Anpassung ist nach dem Konzept der Klimawirkungs- und Risikoanalyse (Kahlenborn et al. 2021a) umso erfolgreicher, je mehr es gelingt, das erwartete Klimarisiko ohne Anpassung zu reduzieren. Ein weiterer wichtiger Schritt, dem Potenzialcharakter von Anpassungskapazität zu begegnen, war die Bewertung von Motivation als eine Anpassungsdimension. Die Bewertung der Bedeutung von (zusätzlicher) Motivation für den Erfolg von Anpassung beinhaltet eine Aussage dazu, inwiefern die Anpassungskapazität derzeit nur latent ist und ihre Aktivierung erst noch sichergestellt werden muss.
Die systematische Erhebung der Anpassungskapazität konnte ferner verdeutlichen, wo aus heutiger Sicht Anpassungspotenziale nicht ausreichen und bestimmte Systeme unweigerlich erheblich beeinträchtigt werden durch den Klimawandel. Die Differenzierung zwischen verschiedenen Szenarienkombinationen zum Klimawandel hat außerdem aufgezeigt, dass die Anpassungskapazität nicht unerheblich vom Ausmaß des Klimawandels abhängt und erfolgreicher Klimaschutz damit nicht nur die Notwendigkeit zur Anpassung senkt, sondern auch die Wirksamkeit von Anpassung stärkt.
Das Vorgehen zur Bewertung der Anpassungskapazität hat sich insgesamt als erfolgreich erwiesen. Durch den Fokus auf die Ebene der Klimawirkungen werden die Aussagen aus der Anpassungskapazitätsbewertung deutlich relevanter für die Gestaltung konkreter Anpassungspolitik (vgl. auch Hare et al. 2011). Die Klimawirkungs- und Risikoanalyse 2021 folgt damit einem internationalen Trend.
Gerade auch der Einsatz von Anpassungsdimensionen als ein Schritt zur besseren Auswertung von Anpassungskapazität hat sich als sinnvoll erwiesen. Wenngleich die praktische Anwendung der Dimensionen nicht unkompliziert war und in zukünftigen Klimarisikoanalysen sicher noch optimiert werden muss (etwa durch eine strukturierte Vordiskussion zu den Zielsetzungen der Anwendung), so war die grundsätzliche Anwendung eines solchen Kategorienkonzeptes hilfreich, um gewinnbringende Aussagen für die weitere Anpassungsplanung zu liefern.
Während die Ergebnisse auf klimawirkungs- und sektorspezifischer Ebene deutlich über die Ergebnisse der bundesweiten Vulnerabilitätsanalyse von 2015 (Buth et al. 2015) hinausgehen, gilt dies mit Blick auf die Arbeiten zur generischen Anpassungskapazität nur bedingt. Die Verknüpfung der drei Ebenen über die Anpassungsdimensionen führte auf generischer Ebene kaum zu zusätzlichem Erkenntnisgewinn. Die schon bei der letzten Klimarisikoanalyse wahrgenommenen erheblichen Defizite bei der Suche nach geeigneten Indikatoren haben sich nicht entscheidend verbessert. Die Betrachtung zur generischen Anpassungskapazität hat zwar in Einzelfällen interessante Vergleiche ermöglicht, erlaubt aber nicht eine wirkliche Aussage zu generischer Anpassungskapazität in Deutschland. Neben dem Mangel an Daten zu Indikatoren für generische Anpassungskapazität spielen auch die nach wie vor unzureichenden methodischen Konzepte zur Erfassung generischer Anpassungskapazität eine Rolle, die klare Wirkzusammenhänge zwischen diesen aggregierten Daten und der tatsächlichen möglichen Anpassung in spezifischen Kontexten nicht ausreichend abbilden (vgl. Mortreux und Barnett 2017). Hinzu kommt ein trade-off zwischen dem Wunsch nach räumlich differenzierten Aussagen, der Zukunftsgerichtetheit von Indikatoren sowie ihrer Passgenauigkeit für Aussagen zur Anpassungskapazität.
26.2.2 Kommunale Ebene
Die 4500 Kommunen in Deutschland sind für die Umsetzung von Klimaanpassungsmaßnahmen eine ganz wichtige Ebene. Das hängt vor allem daran, dass es sich bei der untersten Ebene des föderalen Systems um einen Bereich von Staatlichkeit und Politik handelt, der sehr „dicht“ an den Bürgerinnen und Bürgern operiert. Das gilt nicht nur im Sozial- und Bildungsbereich, es gilt auch im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge, wo Kommunen und kommunale Unternehmen sich um Verkehr, Abfall, Energie, Wasser und zum Teil auch das Wohnen kümmern. Hinzu kommt die grüne und blaue Infrastruktur der Städte und Gemeinden, die ein wichtiges Kapital für Klimawandelanpassung darstellt. Die Kommunen einschließlich ihrer Einrichtungen und Unternehmen zeichnen für den Großteil der öffentlichen Investitionen in Deutschland verantwortlich (Hesse et al. 2017), können also auch die Ausgestaltung und die Anpassung des vulnerablen Inventars maßgeblich beeinflussen. Die Notwendigkeit einer vorausschauenden und dynamischen Anpassung an den Klimawandel hat die Kommunen mittlerweile zumindest auf programmatischer Ebene erreicht (Deutscher Städtetag 2019; Neue Leipzig Charta 2020).
Gleichzeitig ist die Heterogenität der kommunalen Ebene groß. Ende 2018 besaßen von den insgesamt 104 Städten mit über 50.000 Einwohnern 61 ein Anpassungskonzept, in 14 weiteren war eines in Arbeit. Alle großen Großstädte besaßen ein solches Konzept, aber nur 64 % der kleinen Großstädte (100.000–500.000 Einwohner) und nur 21 % der kreisfreien, mittelgroßen Städte (50.000–10.000) (Otto et al. 2021). Die große Mehrzahl der kleineren Kommunen besitzt weder ein Anpassungskonzept noch haben die kommunal Verantwortlichen ein solches angedacht.
Die sozialwissenschaftliche Klimaanpassungsforschung beschäftigt sich schon seit längerer Zeit mit der Frage, welche Barrieren eine effektive Anpassung eigentlich be- oder gar verhindern (z. B. Eisenack et al. 2014; Moser und Ekstrom 2010). Als generelle Faktoren, die sich sowohl in institutioneller, organisatorischer wie individueller Hinsicht effektiver Anpassung in den Weg stellen, können dabei mangelndes Risikobewusstsein (inkl. Planungsgrundlagen), mangelnde politische Unterstützung, mangelnde Kooperation, personelle und finanzielle Ressourcenknappheiten sowie fehlende Lernbereitschaft identifiziert werden. Wichtig ist dabei, dass wir es nicht mit isolierten Faktoren zu tun haben, sondern mit (kausalen) Verknüpfungen und Wirkungsketten von Faktoren, die sich negativ auf eine effektive Anpassung auswirken (Oberlack 2017). Auch der Blick auf die spezifischen Barrieren für effektive Anpassung auf kommunaler Ebene ist für eine Bestimmung der Anpassungskapazität aufschlussreich (vgl. Aguiar et al. 2018; Grothmann und Michel 2021; Kleber 2019). In seiner Auswertung der Anpassungsstrategien von neun deutschen Städten kommt Weyrich (2016) etwa zu dem Schluss, dass Ressourcenknappheit, institutionelle Hemmnisse, fehlendes Problembewusstsein, konfligierende Interessen, Wert- und Einstellungsdefizite sowie mangelndes Verständnis wissenschaftlicher Befunde die Haupthindernisse darstellen.
Auf internationaler und international vergleichender Ebene wurden in den letzten Jahren eine Reihe von Konzept- und Indikator-Vorschlägen zur Eingrenzung und Messung von lokaler Anpassungsfähigkeit vorgelegt. Araya-Muňoz et al. (2016) etwa fächert die kommunale Anpassungsfähigkeit nach drei Grunddimensionen (awareness, ability, action, vgl. dazu bereits Acosta et al. 2013) in 17 Indikatoren auf. Grafakos et al. (2020) untersuchen 147 Klimapolitiken aus neun europäischen Ländern und fokussieren dabei auf die Dimensionen
Problembewusstsein/Informationsgrundlagen,
Zielsetzung/Planung,
Implementierung und
Monitoring.
Nur wenigen Städten in Europa wird dabei der Status „fortgeschritten“ erteilt, die Mehrheit der untersuchten Städte befindet sich im Anfangs- bzw. Entwicklungsstadium. In der internationalen Diskussion wird expliziter als in der deutschen auch die Rolle verschiedener Formen von Netzwerken und Macht – als Barriere, aber auch als Ressource von Klimaanpassung – diskutiert (z. B. Barnes et al. 2020; Woroniecki et al. 2019).
Für Deutschland existieren Anpassungskapazitätsbewertungen der kommunalen Ebene nur vereinzelt. Auf der Grundlage des auf Governance-Indikatoren abstellenden Adaptation-readiness-Ansatzes von Ford und King (2015) haben Otto et al. (2021) den Stand der Klimapolitik (Klimaschutz und Klimaanpassung) von 104 deutschen Städten ab einer Einwohnerzahl von 50.000 untersucht. Das resultierende Ranking der Städte bezieht anpassungsseitig u. a. die Existenz, das Alter und die Erneuerung von Anpassungskonzepten und die Maßnahmeneben nach Sektoren ein. Die von Ford und King (2015) vorgeschlagene Klassifizierung der Barrieren für kommunale Anpassung wurde aber nicht benutzt.
Manchmal wird Anpassungskapazität vorrangig als Vorstufe einer Anpassungsplanung bewertet, nicht als Teil einer Klimarisikobewertung. Im Rahmen von verschiedenen Forschungsvorhaben wird aktuell der Frage der Messung von Anpassungskapazität auf kommunaler Ebene aber verstärkt nachgegangen. Dies betrifft zum einen das MONARES-Vorhaben, welches mit dem der Anpassungskapazität eng verwandten Resilienzkonzept arbeitet. Hier wurden bereits in der Vergangenheit für fünf Dimensionen (Umwelt, Infrastruktur, Wirtschaft, Gesellschaft und Governance) in 22 Handlungsfeldern Indikatoren ausgewählt und praktisch ausgetestet (Feldmeyer et al. 2019). Das Konzept wird jetzt im Rahmen von MONARES II weiterentwickelt.8
Es gibt also inzwischen eine rege Forschungstätigkeit zur Anpassungskapazitätsbewertung auf kommunaler Ebene. Die Kategorisierung von Anpassungsdimensionen entlang geeigneter Dimensionen könnte dabei eine wichtige Rolle spielen. Als ein Anstoß in diese Richtung wird im Folgenden eine Skizzierung der Anpassungskapazität der Kommunen in Deutschland auf der Basis der Dimensionen unternommen, die für die Klimarisikobewertung des Bundes genutzt wurden (Kahlenborn et al. 2021b).
Übertragung der sechs Dimensionen der Anpassungskapazitäten von der Bundesebene auf die Ebene der Kommunen
1.
Wissen. In den letzten Jahren hat sich der technisch-prognostische Teil des verfügbaren Wissens deutlich erweitert bzw. verbessert, insbesondere die räumliche und zeitliche Genauigkeit von Klimadaten. Nicht zuletzt auf Nachfrage der Kommunen hin wurden die Klimadienstleistungen in Deutschland stetig weiterentwickelt, auch wenn hier noch Optimierungsbedarf besteht. Kommunen profitieren zudem von Klimawandel-relevanten Forschungseinrichtungen, die sie als Praxispartnerin anfragen. Wichtig neben wissenschaftlichem Wissen ist auch das Erfahrungs-, Umsetzungs- und Prozesswissen, welches lokal vorhanden sein sollte, allerdings aktiviert und fokussiert werden muss. Immerhin 33 % der befragten deutschen Kommunen erwähnen unzureichende Datengrundlagen/Prognosen als (teilweise) starke Barriere bei der Umsetzung von lokalen Anpassungsmaßnahmen (Hasse und Willen 2019).
2.
Motivation und Akzeptanz. Häufig geht der Anstoß für Klimawandelanpassungsaktivitäten von Umweltämtern aus, meist – wenn vorhanden – von den Klima(schutz)stellen. Auf kommunaler Ebene haben der in der Deutschen Anpassungsstrategie (Bundesregierung 2008) vorgegebene Prozess sowie die Fördermöglichkeiten durch Bundesmittel (z. B. NKI) teilweise motivierend gewirkt (Gaus et al. 2019), vor allem dort, wo personelle Ressourcen, Know-how und Netzwerke der Anpassung vorhanden waren. Vorreiterkommunen der Anpassung sind etwa Köln, Frankfurt am Main, Hamburg, Berlin, Karlsruhe oder Potsdam (Otto et al. 2021). Motivation und Akzeptanz für lokale Anpassung kann deutlich gestärkt werden, wenn der Querschnittscharakter von Anpassung und ihre Co-Benefits den relevanten Handelnden deutlich werden. Besonders hohe Motivation und Akzeptanz ist nach Extremereignissen bei den Betroffenen vorhanden, zuletzt etwa nach den Starkregenereignissen Mitte Juli 2021 in Westdeutschland.
3.
Technologie und natürliche Ressourcen. Kommunen verfügen über oder beeinflussen durch ihre Planungs-, Investitions- und Unterhaltsaktivitäten zahlreiche technologische und natürliche Ressourcen, die unmittelbar oder mittelbar (z. B. als Produktionsbedingungen von Unternehmen oder als Lebens- und Konsumbedingungen für private Haushalte) den Anpassungserfolg beeinflussen. Im Zeichen von absehbar zunehmender Hitze in städtischen Verdichtungsräumen und ebenfalls zunehmenden Starkregenereignissen kommt insbesondere der grünen und blauen Infrastruktur eine entscheidende strategische Bedeutung zu. Gleichzeitig führt das beobachtete und projizierte Stadtwachstum zu Flächeninanspruchnahmen für Siedlungszwecke und einem zunehmenden Druck auf Grün- und Freiflächen, die für die Klimaanpassung unverzichtbar sind.
4.
Finanzielle Ressourcen. Deutschlands Kommunen unterscheiden sich stark hinsichtlich ihrer Finanzkraft, also ihrer Steuereinnahmen, liquiden Mittel, Kassenkredite, Verschuldung und Aufgabenlast – auch nach dem Finanzausgleich. Finanzschwache Kommunen können häufig neben ihren Pflichtaufgaben keine investiven Aufgaben erledigen, ihre Infrastruktur verfällt und auch in Klimaschutz und Klimaanpassung kann hier kaum investiert werden (Bertelsmann-Stiftung 2019; Heinrich-Böll-Stiftung 2020).
Die finanziellen Folgen der Coronakrise für die Kommunen werden ihre kurz- bis mittelfristige Handlungsfähigkeit deutlich erschweren – dies gilt auch für bisher gut situierte Kommunen (Bertelsmann-Stiftung 2021). Mangelnde finanzielle und personelle Ressourcen wurden bereits vor Corona von 75 % der Kommunen als (teilweise) starke Barrieren der Vorbereitung und Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen genannt (Hasse und Willen 2019).
5.
Institutionelle Struktur und personelle Ressourcen. Zwischen 1998 und 2014 wurden diese personellen Ressourcen (gemessen in Vollzeitäquivalenten) bundesweit um 12,6 % abgebaut, im Osten deutlich stärker als im Westen. Gleichzeitig nahm die Aufgabenlast der Kommunen zu, sodass im Ergebnis die um die Einwohnerzahl gewichtete Personaldichte im gleichen Zeitraum je nach Bundesland um bis zu 48 % abgenommen hat (Institut für den öffentlichen Sektor 2017). Speziell im Anpassungsbereich ist die vertikale Politikfeldkoordinierung zwischen Bund, Ländern und Kommunen noch verbesserungsbedürftig (Gaus et al. 2019).
6.
Rechtliche Rahmenbedingungen und politische Strategien. Die Anpassung an den Klimawandel hat im Raumordnungs-, Städtebau- und Umweltfachplanungsrecht an Bedeutung gewonnen. Insbesondere die Klimaschutznovelle 2011 und die Innenentwicklungsnovelle 2013 des Baugesetzbuchs sowie das noch relativ neue europäische Wasserrecht der Hochwasserrichtlinie mit den expliziten Anforderungen zur Berücksichtigung des Klimawandels können diesbezüglich als wichtige gesetzgeberische Rahmensetzungen angesehen werden (Albrecht et al. 2018). In den rechtlichen Regelungen für die kommunale Daseinsvorsorge ist die Klimaanpassung bisher allerdings kaum verankert. Die in der Forschungsliteratur so häufig als wichtig genannte Dimension der Kohärenz politisch-rechtlicher Rahmenbedingungen lässt ebenfalls in vielen Kommunen zu wünschen übrig, etwa mit Blick auf die Integration von Klimaanpassungsbelangen in die Bauleitplanung (Huber und Dunst 2021).
Lokales Beispiel: Hamburger Gründachstrategie
Die „Gründachstrategie“ der Stadt Hamburg gilt als eine weit über die Grenzen der Stadt ausstrahlende Anpassungsstrategie im Bereich Stadtgrün, die 2015 in Gang gebracht und seitdem weitergeführt wird.9 Das Beispiel zeigt, dass für den Erfolg die Mehrheit der oben beschriebenen Dimensionen von Anpassungskapazitäten bedient werden: Der Dimension 5 „Institutionelle Struktur und personelle Ressourcen“ folgend kooperieren im Rahmen der Gründachstrategie viele heterogene Stellen und Personen miteinander, etwa die Behörde für Umwelt und Energie, Fachbehörden und Bezirksverwaltungen, die Universitäten Hamburg und HafenCity, Fachleute aus der Stadtplanung, Handwerksbetriebe, Vereine, Verbände, Wirtschaft sowie die Hauseigentümer und -eigentümerinnen. Im Bereich „Finanzielle Ressourcen“ (Dimension 4) ist neben einer Förderung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (2014–2018) auf einen ursprünglichen Fördertopf von 3 Mio. EUR zu verweisen. Die Hamburger Gründachstrategie beruht auf drei Handlungsschwerpunkten: 1) Ein Zertifizier- und Förderprogramm für grüne Dächer auf öffentlichen Gebäuden, 2) eine Öffentlichkeitskampagne (z. B. mit Gründach-Wettbewerb), 3) eine regulative Komponente, die z. B. B-Pläne, eine Gründachverordnung oder städtebauliche Verträge umfasst. Damit sind – neben der Förderung – auch die Dimensionen „Motivation und Akzeptanz“ (Dimension 2) sowie „Wissen“ (Dimension 1) angesprochen. Seit Anfang 2020 wurde die Höhe des geförderten Beitrags aufgestockt. Außerdem wird eine Anpassung der Bebauungspläne angestrebt („rechtliche Rahmenbedingungen“, Dimension 6). Es wird deutlich, dass von sechs möglichen Dimensionen der Anpassungskapazitäten fünf vorhanden sind. Darüber hinaus ist die Hamburger Gründachstrategie auch ein Beispiel dafür, dass Lernen und die Anpassung von Anpassung zur Anpassungskapazität gehören. Eine wissenschaftliche Begleitung befördert dieses adaptive learning (vgl. Richter und Dickhaut 2018).
26.3 Schlussfolgerungen und offene Forschungsfragen
Angesichts der verschiedenen grundsätzlichen Herausforderungen bei der Bewertung von Anpassungskapazitäten ist es nicht verwunderlich, dass lange Zeit der gesamte Komplex der Anpassungskapazität in der Betrachtung von Klimawirkungen nachrangig behandelt worden ist. Daher wurde im Bereich der Anpassungskapazitätsbewertungen in der Vergangenheit zu wenig wissenschaftlicher Austausch, zu geringe Wiedernutzung und Weiterentwicklung von vorhandenen Methoden, zu wenig vergleichende Studien zur Synthetisierung der empirischen Ergebnisse und ein zu geringer Grad von Konsens zu konzeptionellen Definitionen beobachtet, was alles zusammen zu einem zu geringen wissenschaftlichen Fortschritt führte (Siders 2019). Je mehr jedoch die Folgen des Klimawandels zutage treten, je mehr die Klimaanpassung unmittelbar an Bedeutung gewinnt und je mehr Klimarisikoanalysen auch als Ausgangspunkt für Anpassungsplanung genutzt werden, desto größer wird die Bedeutung der Bewertung und Messung von Anpassungskapazität.
Die Bewertung von Anpassungskapazität kann als Scharnier gesehen werden zwischen einer Klimawirkungsanalyse (im klassischen Sinne: ohne Anpassung) und der Anpassungsplanung. Die Analyse und Bewertung der Anpassungskapazität verdeutlicht die existierenden Probleme und sie zeigt, je nach konkret gewählter Vorgehensweise, den Stand und die Möglichkeiten für Anpassung auf. Aus der Anpassungskapazitätsbewertung heraus ergeben sich potenziell konkrete Lösungen für aus dem Klimawandel resultierende Problemlagen.
Dieses Potenzial von Anpassungskapazitätsbewertungen wird noch einmal gesteigert, wenn Anpassungsdimensionen als methodischer Ansatz innerhalb von Anpassungskapazitätsbewertungen zum Einsatz kommen. Mit der Anwendung von geeigneten Dimensionen wird die Möglichkeit geschaffen, an das spezifische Anpassungsinstrumentarium anzuknüpfen. Gleichzeitig kann über die Dimensionen sowohl die Ressourcenverfügbarkeit als auch das Potenzial zu ihrer Mobilisierung erfasst werden.
Vor dem genannten Hintergrund und im Rückblick auf die im Artikel dargestellte Erkenntnislage ergeben sich verschiedene Forschungsempfehlungen:
Für den Erfolg von Anpassung an den Klimawandel wird es wichtig sein, dass die Anpassungskapazitätsbewertung ein eigenständiges Gewicht erhält und nicht nur als vergleichsweise wenig bedeutender Bestandteil einer Klimarisikoanalyse wahrgenommen wird.
Die Methodenvielfalt bei der Anpassungskapazitätsbewertung sollte nicht zu früh eingeschränkt werden. In diesem Sinn ist es auch positiv zu sehen, dass die ISO 14091 (2021) als internationaler Standard für Klimarisikoanalysen für die Anpassungskapazitätsbewertung einen breiten Spielraum eröffnet. Gleichwohl ist zu überlegen, ob es nicht mit der Zeit möglich wird, für spezifische Falllagen Empfehlungen herauszugeben, welche methodischen Ansätze vorteilhaft sind.
Im Allgemeinen sind Ansätze zur Anpassungskapazitätsbewertung zu bevorzugen, die theoretische Reflexion mit praktischer Anwendung verknüpfen. Das in der Forschung selbstkritisch bemerkte Defizit an Kohärenz und an Bezug auf bereits Erreichtes (vgl. Siders 2019) sollte aktiv angegangen und möglichst überwunden werden. Ein verstärkter wissenschaftlicher Austausch zu den Methodiken der Anpassungskapazitätsbewertung ist wünschenswert.
Im Rahmen von Anpassungskapazitätsbewertungen sollten Potenzialanalysen auch von Mobilisierungsanalysen von Ressourcen flankiert werden. Hierbei empfiehlt sich ein transdisziplinäres, multimethodisches Vorgehen.
Der Mehrwert von Anpassungsdimensionen wurde bisher eher dort gesehen, wo Anpassungskapazität generisch diskutiert wurde. Hier leistet die Kategorisierung in Form der Dimensionen einen wichtigen Beitrag zur notwendigen Komplexitätsreduktion. Anpassungsdimensionen können aber auch bei spezifischen Klimawirkungs- und Risikoanalysen einen Mehrwert generieren. Hier kann durch den Ansatz ein erheblicher Beitrag für die Anpassungsplanung erzielt werden.
Mit Blick auf Anpassungsdimensionen ist es wichtig, bei der Konzeptentwicklung und -umsetzung, nicht nur den einfachen Transfer in geeignete Indikatoren im Blick zu haben, sondern auch die Möglichkeit der Strukturierung von qualitativen Analysen, die Identifizierung von Anpassungsmaßnahmen sowie die Anpassungsplanung stärker zu berücksichtigen.
26.4 Kurz gesagt
Die Anpassungskapazitätsbewertung ist ein methodisch anspruchsvolles und fragmentiertes Feld. Zentrale Herausforderungen bei solchen Bewertungen sind a) die Komplexität und Vielfalt an Wirkbeziehungen und Faktoren, die in diesen Prozessen eine Rolle spielen und in der Einschätzung berücksichtigt werden müssen; b) die Notwendigkeit in die Zukunft zu blicken, ohne verlässliche Trends; und c) das Erfordernis, Potenziale zu bewerten statt real messbarer Tatbestände. Die bundesweite Klimawirkungs- und Risikoanalyse 2021 (Kahlenborn et al. 2021a, b) präsentiert eine Weiterentwicklung bestehender Analysen, welche die Herausforderungen betreffend Komplexität, Zukünftigkeit und Potenzialcharakter über verschiedene methodische Ansätze zu reduzieren versucht. Die Analyse umfasst Betrachtungen auf sektoraler und generischer Ebene und stellt diese durch die Verwendung von sechs Anpassungsdimensionen in einen gemeinsamen methodischen Kontext. Auch auf kommunaler Ebene steigt die Forschungstätigkeit an, bisher bestehen dort allerdings nur vereinzelte Anpassungskapazitätsbewertungen. Als Vorschlag für die Kategorisierung der Anpassungskapazität auf kommunaler Ebene präsentiert der Text sechs Dimensionen, welche für die Analyse genutzt werden können. Für eine erfolgreiche Klimaanpassung ist es wichtig, dass Anpassungskapazitätsbewertungen künftig als ein eigenständiger methodischer Ansatz gewürdigt werden.
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Sensitivitätsfaktoren und Faktoren der Anpassungskapazität werden hier im Sinne der ISO 14091 (2021) verwendet. Der Standard ISO 14091 differenziert nach Risikokomponenten: Gefährdung (also Klimasignale), Sensitivität, Exposition und Anpassungskapazität. Jeder Komponente können verschiedene Faktoren zugeordnet werden. Im Falle von landwirtschaftlichen Ertragsausfällen durch Dürre kann eine Komponente der Sensitivität etwa die angebaute Fruchtsorte sein. Faktoren der Anpassungskapazität können dann das Vorhandensein gänzlich alternativer Fruchtsorten oder die Möglichkeit der züchterischen Anpassung der bestehenden Fruchtsorten sein.
Bereits erfolgte Anpassung wird üblicherweise der Sensitivität zugerechnet. Vgl. ISO 14091 (2021), Kahlenborn et al. (2021a). Vgl. aber auch O’Brien et al. (2004) zum Zusammenhang von Anpassungskapazität und aktueller Vulnerabilität.
Adger et al. haben schon 2005 darauf hingewiesen, dass die Unsicherheit in der Anpassungswissenschaft stärker aus Theorien (theoretischen Annahmen) zu Verhalten, Politiken und Risiken resultiert als aus den Daten und der Beobachtung.
Vgl. zu einem besonderen Verständnis von Bottom-up-Ansätzen von Klimaanpassung im Sinne eines empowerment aber auch Butler et al. (2015) und Chambers (2012).
Parallel kommen mehrere RegIKlim-Vorhaben hinzu, die erst vor kurzem gestartet sind, darunter auch Projekte zur Messung von Anpassungskapazität über Indikatoren oder zum Vergleich der Anpassungskapazität verschiedener Kommunen, Unternehmen und Haushalte (https://www.regiklim.de).
